Convenzione e cooperazione giudiziaria europea in materia penale

La Convenzione per il futuro dell’Europa, istituita dal Consiglio Europeo di Laeken e i cui lavori sono iniziati nel marzo 2002 , ha il compito di predisporre il progetto di un Trattato che sostituisca quelli istitutivi delle Comunità e dell’Unione Europea e che fornisca a quest’ultima l’architettura istituzionale per i prossimi decenni.
Uno degli snodi fondamentali è certamente la creazione di quello “spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia” che sulla base degli attuali articoli 29 e seguenti del Trattato di Maastricht costituisce per l’Unione Europea un obbiettivo da raggiungere “sviluppando tra gli Stati membri un’azione in comune nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale”.
Il fine di offrire ai cittadini un’adeguata protezione dei loro diritti accompagnata dall’efficace punizione dei reati che li danneggiano è destinato così ad assumere un ruolo centrale nella nuova costruzione costituzionale europea.

1. La formazione di “norme minime comuni” europee in materia di giustizia penale, quale grado di democrazia?

   L’azione che l’Unione si riserva in materia di giustizia penale appare amplissima fin dalla norma principale. Lo scopo di reprimere tutta la criminalità sia essa “organizzata o di altro tipo” mette subito in evidenza che lo spazio giuridico europeo intende affermarsi a 360, lasciando volutamente fuori dalla propria sfera d’azione solo quei reati occasionali e colposi che non costituiscano una manifestazione “criminale”.
   La successiva elencazione (terrorismo, tratta degli esseri umani, reati contro i minori, traffico illecito di droga e di armi, corruzione e frode) appare del tutto esemplificativa di quei fatti, considerati pi gravi, per i quali fin da subito va svolta un’azione coordinata a livello europeo.
   Gli strumenti individuati a tal fine vanno dalla stretta collaborazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie dei diversi Stati membri, alla garanzia della compatibilità delle normative applicabili nei singoli Stati, necessaria per il “mutuo riconoscimento” delle decisioni giudiziarie , fino al “ravvicinamento, ove necessario, delle normative degli Stati membri in materia penale”, che l’art. 31 lett. e) specifica debba avvenire mediante “la progressiva adozione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni, per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico illecito di stupefacenti”.
   Trattandosi di materia del terzo pilastro, motore di tali iniziative è il solo Consiglio dell’Unione che, all’unanimità e su proposta di uno Stato membro o della Commissione, può tra l’altro adottare “decisioni quadro per il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”, atti vincolanti “quanto al risultato da ottenere” salva la competenza degli Stati membri circa la forma e i mezzi; le decisioni quadro non hanno efficacia diretta (art. 34, comma 2, lett. b).
   Il successivo art. 35 dispone che la Corte di Giustizia ha la competenza a sindacare in via pregiudiziale la validità e l’interpretazione delle decisioni quadro, nonch la validità e l’interpretazione delle misure applicative delle stesse.

   La particolare natura delle decisioni quadro, che la dottrina tende ad assimilare alle direttive comunitarie perch costituiscono obblighi di risultato lasciando libertà di mezzi, e la loro operatività nel settore penale, sede dei diritti umani pi delicati, impongono una riflessione sull’ampiezza e i mezzi dell’azione dell’UE.
   Appare evidente che la pi stretta cooperazione di polizia e giudiziaria rientrano in un concetto generale di buona amministrazione, volto ad eliminare ostacoli burocratici o puramente formali alla corretta e pi efficace attività di prevenzione e repressione di qualcosa che è già definito come “crimine”, essa è quindi attività che si presta a decisioni prese a livello di potere esecutivo, anche se queste poi debbano essere rese operative a livello nazionale mediante gli ordinari strumenti legislativi.
   Appare altrettanto evidente che il ravvicinamento delle legislazioni, soprattutto di quelle penali, riguardi materia tradizionalmente riservata al potere legislativo ed intrinsecamente legata alla legittimazione democratica di questo, elemento fondamentale delle democrazie liberali dei Paesi membri dell’Unione europea.
   Da ciò l’importanza di una corretta lettura del concetto di “norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni” che il solo Consiglio dell’Unione può adottare con una decisione quadro. Trattandosi di materia del terzo pilastro è esclusa del tutto la partecipazione del Parlamento europeo, quindi di un organo elettivo. Inoltre, trattandosi di obbligazione di risultato è anche fortemente limitato il potere dell’organo legislativo dello Stato nazionale il quale è vincolato all’adozione di quelle “norme minime comuni”. Ciò a differenza di quanto avviene ad esempio con una convenzione adottata nell’ambito delle politiche dell’Unione (cfr. l’art. 34, comma 2, lett. d) della quale il Consiglio può solo raccomandare e non imporre l’adozione allo Stato membro.
   Va rilevato ancora che l’art. 31 lett. e) prevede l’adozione di “misure per la fissazione di norme minime” comuni, lasciando quindi intendere che il Consiglio si limiti a indicare gli obiettivi da raggiungere attraverso tali misure, senza divenire a sua volta legislatore in questa materia.

   Alcune recenti decisioni quadro del Consiglio appaiono invece seguire la via della descrizione specifica del contenuto che i singoli Stati devono dare alle norme interne, delineando vere e proprie figure di reato.
   Così la decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 sulla lotta contro il terrorismo individua all’art. 1 quale tipo di atti debba rientrare nel concetto di “reati terroristici”, definendone la qualità di reati a dolo specifico (atti intenzionali commessi al fine di intimidire gravemente la popolazione, ad operare un indebito costringimento ai danni dei pubblici poteri o di un’organizzazione internazionale o a destabilizzare le strutture politiche o costituzionali di un paese o di un’organizzazione internazionale), individuandone i soggetti passivi e fornendo un’articolata ed ampia descrizione delle condotte da incriminare che spazia dai reati contro l’incolumità individuale e pubblica, al sequestro di persona, alle ipotesi di distruzione e danneggiamento di strutture pubbliche, sistemi di trasporto e infrastrutture, a condotte concernenti le armi da sparo e di tipo non convenzionale, atomiche, biologiche e chimiche, a comuni reati di pericolo quali l’incendio e l’inondazione per finire alla semplice minaccia di uno dei comportamenti descritti.
   All’art. 2 viene fornita la definizione di “organizzazione terroristica” quale associazione strutturata di pi di due persone, stabilita nel tempo che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati terroristici, anche senza la necessaria previsione di ruoli formalmente definiti per i suoi membri o continuità nella composizione o struttura articolata.
   Dopo avere previsto le figure dell’istigatore, del concorrente e la punibilità del tentativo, la decisione quadro prevede che i reati terroristici siano puniti con pene pi severe di quella prevista per i reati comuni dal diritto nazionale e che per i direttori e i partecipi di un’organizzazione terroristica la pena massima non possa avere una durata inferiore rispettivamente a quindici e a otto anni.

   La decisione quadro del Consiglio del 29 maggio 2000 relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all’introduzione dell’euro, contiene analoghe previsioni circa le condotte da sottoporre a sanzione penale e in un caso anche l’entità della pena massima che non può essere inferiore ad otto anni di reclusione.

   La decisione quadro del Consiglio del 19 luglio 2002 sulla lotta alla tratta degli esseri umani individua parimenti fattispecie specifiche concernenti ad esempio il reclutamento, il trasporto, il trasferimento di persone compiuto con uso di coercizione fisica, violenza o minaccia, compreso il rapimento o l’inganno e la frode e finalizzato allo sfruttamento del lavoro o a quello sessuale, compresa la prostituzione e la pornografia. Anche in questo caso sono previste sanzioni penali “efficaci, proporzionate e dissuasive” che possono comportare l’estradizione e viene fissata in otto anni di reclusione la soglia minima della pena massima per i reati commessi in particolari circostanze (pericolo di vita della vittima, vittima particolarmente vulnerabile, uso di violenza grave, danno particolarmente grave per la vittima, reato commesso da una organizzazione criminale).

   Con queste decisioni quadro l’attività del Consiglio pare essere andata ben oltre, da un lato il limitato fine di indicare misure idonee alla fissazione di norme minime per il ravvicinamento delle legislazioni dei singoli Stati membri, considerando la specificità delle prescrizioni che forniscono tutti gli elementi costitutivi delle singole fattispecie criminose ed anche il livello minimo delle pene massime irrogabili, dall’altro almeno in parte le stesse materie oggetto di tali provvedimenti, perch non tutti i casi di contraffazione della moneta unica europea n di tratta di esseri umani paiono necessariamente rientrare nell’attività della criminalità organizzata come richiede l’art. 31 lett. e), TUE.

   Il problema ovviamente non è quello della necessità di fissare norme comuni in queste materie n quello della ragionevolezza delle singole previsioni (anche se la previsione della pena della reclusione non inferiore nel massimo a otto anni, nel caso del direttore di organizzazione terroristica la cui condotta si limiti alla semplice minaccia di reati terroristici, potrebbe apparire non proporzionata rispetto al reato commesso e quindi in violazione dell’art. 49, comma 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), ma quella della fonte da cui esse promanano, priva di legittimazione democratica diretta.
   Il contenuto della decisione quadro in materia di terrorismo poi appare troppo legato alla situazione internazionale, maturatasi dopo i fatti dell’11 settembre 2001, per nascondere il contenuto di norme di emergenza: se una tale situazione si fosse verificata semplicemente a livello di Stato nazionale vi sarebbero stati gli estremi della decretazione d’urgenza (ad es. in base all’art. 77 della Costituzione italiana), soggetta alla procedura di conversione da parte del Parlamento nelle forme ordinarie, quindi con la possibilità di non convertire in legge un provvedimento non accettato dalla maggioranza parlamentare o comunque di apportarvi modifiche di carattere sostanziale.
   A livello di terzo pilastro ciò non è possibile e gli Stati dovranno attenersi al contenuto precettivo della decisione quadro, aggiornando la propria legislazione penale.
   Il ravvicinamento delle legislazioni penali degli Stati membri e l’individuazione in certe materie di norme minime comuni appare pi materia di legislazione di uno stato federale che non attività delegabile ad un Consiglio che rappresenta solo gli esecutivi dei vari Stati.

   Quanto sopra appare assumere importanza anche in relazione ai lavori della Convenzione sul futuro dell’unione Europea che ha recentemente elaborato un progetto preliminare di trattato costituzionale.
   Infatti, se da un lato comune a tutti gli schieramenti è il richiamo ad “una legittimità democratica pi visibile, basata sulla doppia legittimità che si esprime attraverso il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali”, dall’altro si fa esplicito riferimento a differenti procedure e responsabilità tra i settori comunitari e le “materie che restano di competenza degli Stati membri e per le quali i trattati prevedono una stretta cooperazione” (relazione del Presidente della Convenzione UE del 24 ottobre 2002).
   Se l’art. 13 del progetto dovrà comprendere nelle competenze e azioni dell’Unione la politica in materia di polizia e giustizia nel settore penale e il successivo articolo 31 dovrà “descrivere le procedure applicabili alla politica” in queste materie, diventa a questo punto decisiva, ai fini della tutela dei diritti fondamentali dei cittadini, la previsione di procedure “comunitarizzate”, implicanti la necessaria partecipazione del Parlamento europeo in sede legislativa e non solo consultiva.
   In altre parole sembra necessaria la previsione di un meccanismo legislativo analogo all’attuale codecisione (art. 251 TCE) anche per fornire un quadro necessario all’armonizzazione delle disposizioni legislative penali dei singoli Stati membri.
   Ciò consentirebbe anche un pi facile e diffuso controllo giurisdizionale, tramite i giudici nazionali e il ricorso alla Corte di Giustizia, sul rispetto dei diritti fondamentali.

   Preceduta da numerosi contributi dei suoi componenti e di altri studiosi, la relazione finale del Gruppo X, “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” segnala l’esigenza che i cittadini avvertano un senso di “ordine pubblico europeo” orientato dai principi di trasparenza e controllo democratico e ispirato al rispetto dei diritti dei cittadini e del principio di non discriminazione.
   A tal fine viene riconosciuta la necessità di “superare la struttura a pilastri”, per ovviare ai suoi effetti negativi riconducibili all’incertezza delle basi giuridiche dell’azione comunitaria ed alle difficoltà operative che gli strumenti previsti dall’art. 34 TUE presentano, come le lunghe procedure di adozione delle convenzioni internazionali e la mancanza di un effetto diretto di decisioni quadro e decisioni.
   La relazione raccomanda pertanto l’abbandono di tali strumenti e la loro sostituzione con quelli di carattere pi strettamente comunitario, soprattutto le direttive che potrebbero essere anche munite di effetto diretto se conferiscono diritti ai cittadini.
   Nel Trattato dovrà essere sancito formalmente il principio di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie e per facilitare l’applicazione di questo anche la necessità di un certo grado di ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri tanto di diritto sostanziale quanto di procedura penale.
   Per quanto concerne il primo punto, la relazione riconosce la necessità di inserire nel Trattato una base giuridica che consenta l’adozione di norme minime comuni relative agli elementi costitutivi dei reati e di sanzioni per i casi in cui:

   • il reato sia contemporaneamente particolarmente grave ed abbia dimensione transfrontaliera,
   • il reato sia commesso contro un interesse comune europeo, oggetto di una politica dell’Unione come la contraffazione dell’Euro o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
   • quando il ravvicinamento delle norme sostanziali faciliti l’applicazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie e l’efficacia della cooperazione di polizia e giudiziaria.

   Non viene escluso l’inserimento nel Trattato di un elenco dei reati che rispettano i criteri di cui sopra.
   Nel settore della procedura penale il ravvicinamento potrebbe avere ad oggetto l’ammissibilità delle prove e comunque la protezione dei diritti dei cittadini quale corollario del principio del riconoscimento reciproco.

   Per tali materie la procedura legislativa che viene proposta è quella della codecisione tra il Parlamento europeo e il Consiglio, che dovrebbe deliberare a maggioranza qualificata. L’iniziativa legislativa dovrebbe essere affidata alla Commissione e a gruppi di Stati che rappresentino almeno un quarto degli Stati membri.
   Il largo consenso maturato all’interno ed all’esterno del Gruppo X dall’introduzione del principio della codecisione nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale lascia fondatamente supporre che questa soluzione verrà adottata in sede di Conferenza Intergovernativa che dovrà adottare il nuovo Trattato, così affrontando nel migliore dei modi il problema del deficit di controllo democratico sulle opzioni di diritto penale dell’Unione europea.
   Questo soprattutto se in sede di Trattato verrà accettata la proposta del Commissario Vitorino, secondo cui la partecipazione del Parlamento dovrebbe lasciare spazio anche ad un maggior coinvolgimento delle assemblee legislative nazionali nella fase consultiva dell’attività della Commissione, nel rispetto del principio di sussidiarietà.
   Ai parlamenti nazionali dovrebbe inoltre essere fattivamente affidato il ruolo di verifica dell’attuazione delle norme comunitarie in questa materia e conseguentemente ne verrebbe rafforzato anche il ruolo di controllo dei giudici nazionali e della Corte di Giustizia delle Comunità europee.

2. La creazione di un Pubblico Ministero Europeo

   Sempre nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria penale, per alcune materie di pi diretto interesse degli Stati membri i pi recenti contributi prevedono ancora il ricorso, in sede di deliberazioni del Consiglio dell’Unione, alla regola dell’unanimità.
   Il Commissario Vitorino fa esplicitamente l’esempio del Procuratore europeo per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione e quello della la creazione di un corpo comune delle guardie di frontiera.

   Un recente contributo del Commissario incaricato del budget e della lotta antifrode, signora Michaele Schreyer, indica come una delle immediate priorità nella prospettiva dell’allargamento dell’Unione proprio l’istituzione del Pubblico ministero europeo.
   Già prefigurato in un Libro Verde pubblicato dalla Commissione nel dicembre 2001 e oggetto del coevo Consiglio Europeo di Laeken, questo ufficio è stato immaginato principalmente per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione.
   Secondo gli annuali rapporti dell’OLAF, l’Ufficio europeo per la lotta alle frodi, queste ultime arrecano annualmente ai bilanci gestiti dalle istituzioni europee svariate centinaia di milioni di euro soprattutto nei settori del contrabbando di tabacchi, dei diritti doganali e delle sovvenzioni all’attività agricola.
   L’articolo 280 del Trattato sulla Comunità europea e la Convenzione per la tutela degli interessi finanziari della Comunità europea prevedono che gli interessi finanziari comunitari siano protetti mediante sanzioni che devono possedere le caratteristiche dell’effettività, della proporzionalità e della dissuasività, giungendo nei casi pi gravi alla pena privativa della libertà personale.

   L’esperienza dell’OLAF mostra l’insufficienza di indagini puramente amministrative per contrastare efficacemente le frodi comunitarie e la necessità di disporre di pi incisivi poteri di natura penale sia per l’investigazione diretta, ad esempio l’accesso alle informazioni sui conti bancari, sia per il coordinamento delle investigazioni svolte a livello nazionale.

   Peraltro, il contributo del Commissario Schreyer ipotizza la possibile estensione futura delle competenze del Pubblico ministero europeo anche ad altri campi di interesse comunitario come la difesa della moneta unica, i reati commessi dai o ai danni dei dipendenti delle Istituzioni comunitarie (quali la corruzione, la frode o anche la violazione di specifiche situazioni di incompatibilità) o ancora per fatti che ledano i marchi commerciali comunitari.
   Le funzioni ipotizzate per il nuovo ufficio del PM europeo sono tanto quelle della direzione delle indagini quanto quelle del successivo esercizio dell’azione penale davanti ai giudici nazionali.
   A tali fini l’ufficio dovrebbe possedere una struttura centrale ed avvalersi di delegati nei singoli Stati membri, competenti a seguire i singoli processi nazionali.
   Il rispetto del pi generale principio di sussidiarietà (art. 5 TCE) dovrebbe comportare l’abituale delega delle funzioni investigative e di iniziativa giudiziaria ai delegati nazionali soprattutto nei casi di crimini che si siano verificati nel territorio di un solo Stato membro.

   Per poter svolgere efficacemente le proprie funzioni il PM europeo dovrebbe fondare la propria azione su di un quadro normativo, inserito nel Trattato, che assicuri la pi ampia collaborazione dell’ufficio con le autorità giudiziarie nazionali e l’esecuzione delle decisioni giudiziarie in base al principio del mutuo riconoscimento e ove occorra anche sulla base dell’avvicinamento delle legislazioni nazionali in materia di diritto penale sostanziale e procedurale.
   L’azione dell’ufficio dovrà comunque sempre rispettare i diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000) e della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e le libertà fondamentali (firmata a Roma il 4 novembre 1950).
   Tutti gli atti coinvolgenti la limitazione di un diritto dovranno essere suscettibili di ricorso davanti ad una giurisdizione nazionale e soprattutto conformi a standard comuni in tutta l’Unione.
   Il Commissario Schleyer ipotizza anche la creazione di un’apposita “camera preliminare” in seno alla Corte di Giustizia delle Comunità europee competente per i ricorsi contro alcuni atti compiuti dal Pubblico ministero a livello europeo e la responsabilità di quest’ultimo sia a livello disciplinare davanti alla Corte di Giustizia, sia a livello politico davanti al Parlamento europeo.

   La natura giudiziaria del nuovo ufficio consentirà una migliore ripartizione di competenze con organismi già esistenti in seno all’Unione europea. In particolare l’azione del PM europeo e quella di Eurojust saranno tra loro complementari, considerati anche i campi di competenza parzialmente diversi.
   Così viene ipotizzato l’inserimento del primo, munito peraltro di propri autonomi poteri, nel secondo o comunque l’obbligo di consultazione dei due uffici nei casi di competenza comune e di cooperazione anche per i casi relativi a competenze diverse e il Pubblico ministero europeo disporrà di poteri di iniziativa processuale, di cui Eurojust è privo, ma d’altro canto non della competenza per qualsiasi tipo di criminalità transnazionale del secondo.
   Il ruolo di OLAF è ipotizzato come quello di esecutore delle investigazioni penali sotto la direzione del PM europeo, senza peraltro pregiudizio delle pi ampie funzioni di coordinamento in questo campo di Europol.
   Ciò dovrebbe contribuire a risolvere in modo definitivo le difficoltà giuridiche poste all’utilizzo davanti ad un giudice penale dei risultati di indagini condotte o comunque coordinate da un organo che conduce investigazioni di carattere esclusivamente amministrativo quale OLAF.

   Il quadro normativo di base, inserito nel Trattato, oltre a quanto sopra dovrebbe prevedere la riaffermazione dell’ “acquis” comunitario in merito alla condivisione della responsabilità tra la Comunità e gli Stati membri (art. 280, commi 1 e 3, TCE) e il principio dell’effettività, proporzionalità e dissuasività delle sanzioni penali irrogabili per crimini ai danni degli interessi finanziari dell’Unione Europea (art. 280, commi 2 e 4, TCE). Le procedure di approvazione di tali norme dovranno prevedere necessariamente il coinvolgimento del Parlamento Europeo mediante la codecisione.

   Una diversa proposta presentata congiuntamente dai governi francese e tedesco prevede la creazione del Pubblico ministero europeo, realizzata progressivamente a partire dall’attuale configurazione di Eurojust; in tale proposta il PME dovrebbe essere dotato in un primo tempo di semplici poteri di coordinazione e in seguito del potere di condurre e dirigere indagini e di avocare singoli procedimenti trattati dalle autorità giudiziarie nazionali. L’ambito di competenza ipotizzabile è quello pi generale degli interessi della Comunità e del perseguimento di gravi forme di criminalità transfrontaliera. Il PME dovrà esercitare l’azione penale davanti ai tribunali nazionali. Secondo questa proposta il Consiglio potrà decidere le priorità dell’azione del PME.
   Questa previsione appare però incompatibile con la completa autonomia di cui l’ufficio dovrebbe essere munito.

   Secondo l’analisi condotta dal Prof. Meyer, l’istituzione del Pubblico ministero europeo non dovrebbe in alcun modo portare alla creazione di un autonomo sistema di diritto penale comunitario, n all’ampliamento delle competenze comunitarie, data l’insostituibilità nella lotta alla criminalità transnazionale dei sistemi penali dei singoli Stati.
   La competenza del PME, in base ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità, dovrebbe limitarsi a quanto reso strettamente necessario dal compito di perseguire efficacemente le frodi ai danni dei bilanci gestiti dalle Comunità.

   La relazione finale del Presidente del Gruppo X della Convenzione non contiene una precisa indicazione verso la creazione dell’ufficio del procuratore Europeo, ma rispecchia le diverse proposte emerse sia nel pi ampio senso favorevole, sia in senso contrario sottolineando le difficoltà operative del nuovo Ufficio e la problematica attribuzione delle responsabilità al suo interno.
   Anche in questa sede viene manifestata la posizione mediana di chi intende far evolvere, in una prospettiva a medio o lungo termine, Eurojust verso un ufficio di Procura europea competente ad esercitare l’azione penale davanti ai giudici nazionali in materia di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione o altri gravi reati.

   Il Direttore ed il Comitato di Sorveglianza dell’OLAF, con una lettera inviata al Presidente della Convenzione, hanno rilevato l’insufficienza dei suggerimenti contenuti nella relazione finale del Gruppo X al fine dell’efficace perseguimento dei crimini ai danni degli interessi finanziari dell’Unione europea, sostenendo al contempo la necessità dell’istituzione del Procuratore europeo come delineato nel contributo del Commissario Schleyer.
   L’esperienza investigativa maturata dall’OLAF sin dalla sua costituzione nel 1999 fa ritenere, da un lato che siano inadeguati gli strumenti di indagine esclusivamente amministrativa di cui attualmente dispone, i quali non permettono n l’acquisizione di alcune prove di tipo strettamente penale n di seguire lo sviluppo processuale della vicenda investigata con la conseguenza di un limitato numero di conclusioni favorevoli; dall’altro però questa esperienza consente di rilevare l’estrema importanza di poteri di indagine basati sul concetto di “territorialità europea” aventi ad oggetto cioè l’ambito continentale e facenti capo a o comunque coordinati da un unico ufficio.
   Un ufficio quale quello del Procuratore europeo darebbe risposta positiva ed esaustiva ad entrambe le esigenze, soprattutto nella prospettiva di un allargamento delle sue competenze a reati ai danni degli interessi dell’Unione anche se diversi da quelli strettamente finanziari.
   Diversamente l’attribuzione di compiti di tipo processuale ad un ufficio pensato e realizzato per fini diversi, quale Eurojust, potrebbe riproporre le difficoltà operative già presenti in sede di semplice cooperazione giudiziaria internazionale.

   L’istituzione di un Pubblico ministero europeo, per quanto auspicata da pi parti, appare ora dipendere da quanto sarà deciso in sede di assemblea plenaria della Convenzione, dove comunque dovranno essere sciolti i nodi relativi alle competenze, sfere di azione e coordinamento degli organi esistenti ed operanti nel settore delle investigazioni amministrative o penali quale OLAF, Eurojust ed Europol.