X. Organizzazione degli uffici e sistema tabellare

Nell'attuale consiliatura si è andato ulteriormente sviluppando il complesso di direttive di carattere organizzativo emanate dal Csm nel corso degli anni al duplice scopo di assicurare la funzionalità del servizio giudiziario ed il rispetto di fondamentali garanzie di indipendenza, anche interna, nell'esercizio della giurisdizione. Questo insieme di regole, che a partire dai primi anni Ã¢â‚¬èœ90 ha investito con specifiche indicazioni anche gli uffici del pubblico ministero (cfr., da ultimo, la circolare del 12 dicembre 2001 sulla organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2002/2003, in cui per la prima volta si è fatto riferimento anche alla Procura Generale presso la Corte di Cassazione), è stato progressivamente recepito dal legislatore che, ratificando il percorso compiuto dal Consiglio, ne ha avallato con esplicite disposizioni la funzione generale d'indirizzo e di controllo organizzativo (cfr. gli artt. 7 bis e 7 ter ord. giud.).
Tale funzione si è dimostrata particolarmente utile in occasione di importanti modifiche legislative di carattere processuale ed ordinamentale come ad esempio, a suo tempo, quelle relative all'introduzione delle preture circondariali, o successivamente la "novella" sul processo civile e l'istituzione del giudice di pace nonch, pi di recente, l'unificazione degli uffici giudiziari di primo grado: riforma, quest'ultima, che il Consiglio ha accompagnato fin dalla fase transitoria con apposite circolari, con specifici incontri destinati ai dirigenti degli uffici, con risoluzioni di carattere interpretativo e con l'attività di formazione professionale dei magistrati. E per quanto al Consiglio ed alle sue circolari (soprattutto a quella del 16 dicembre 1999) siano state rivolte critiche, in parte anche giustificate, di un formalismo eccessivo e burocratico, non può dubitarsi che quest'insieme di direttive abbia contribuito ad assicurare un importante ruolo di sostegno all'attuazione della riforma ed a favorire quella feconda contaminazione di esperienze professionali che costituisce il portato culturale pi diretto ed immediato dell'unificazione degli uffici di primo grado. Grazie all'attività consiliare di indirizzo ed alle funzioni
di controllo consapevolmente esercitate, i principi di trasparenza nell'organizzazione degli uffici giudiziari costituiscono oggi patrimonio diffuso della magistratura italiana; il controllo tabellare, pur tra contrasti e resistenze, è stato attuato per la prima volta anche con riguardo alla Corte di Cassazione presso la quale ha preso inoltre l'avvio, con l'avallo decisivo del Consiglio, anche una prima forma di organo consultivo.
Se su tutto ciò può esprimersi un giudizio sostanzialmente positivo, non può negarsi che restino tuttora aperti problemi di fondamentale rilievo. Da un lato, infatti, nel concreto esercizio del controllo tabellare hanno preso talvolta il sopravvento forme di rigidità e visioni "dirigistiche" estranee alla logica del buon funzionamento del servizio ed alle stesse direttive consiliari, per come sono state scritte e formulate. In alcune occasioni le regole organizzative - in parte anche a causa di una loro non perspicua
formulazione, che la circolare sul biennio 2002/2003 si è sforzata di eliminare - sono state disattese o interpretate in modo non conforme ai principi di imparzialità e di buona amministrazione (cfr., al riguardo, Il sistema delle coassegnazioni negli uffici di procura e la virata in senso gerarchico del Csm, in Questione Giustizia n. 2/2001, 353; La questione dei trasferimenti ultradecennali, ivi, n. 4/2001, 751). In altri casi sono emersi atteggiamenti di incoerenza se non, addirittura, di sostanziale elusione delle responsabilità connesse all'esercizio tempestivo e rigoroso delle funzioni di vertice dell'autogoverno, come dimostrano ad esempio le difficoltà incontrate per ribadire anche rispetto alla Procura della Repubblica di Napoli quell'esigenza di predeterminazione nell'assegnazione degli affari giustamente pretesa dal Consiglio nei confronti di ogni altra ufficio di procura, o il fatto che a metà maggio 2002 il relatore della pratica cons. Smirne non avesse ancora illustrato in Settima Commissione (di cui è anche il presidente) la "nuova" proposta organizzativa per il biennio 2000/2001 relativa al Tribunale civile di Napoli, probabilmente il solo ufficio giudiziario in cui la riforma sul giudice unico di primo grado sia rimasta una realtà astratta e lontana, e relativamente al quale il Consiglio, nel "bocciare" in gran parte la precedente proposta, con delibera del 4 luglio 2001 avvertì l'esigenza di richiedere un'ispezione ai sensi dell'art. 8 delle legge n. 195/1958. Ed è inutile sottolineare che il ritardo nell'esame delle proposte, determinando incertezza nella situazione organizzativa degli uffici, costituisce fatto di rilevante gravità Dall'altro lato, e soprattutto, il controllo del Consiglio - anche per oggettive difficoltà strutturali, destinate ad aggravarsi con la modifica della sua composizione voluta dall'attuale maggioranza politica - si limita tuttora ai soli aspetti di legittimità formale delle proposte, mentre restano largamente carenti non solo le verifiche relative agli assetti organizzativi effettivamente esistenti negli uffici giudiziari ma, pi in generale, anche quelle relative alla qualità ed alla resa del servizio. Sebbene il Consiglio prescriva da tempo nelle proprie circolari che le proposte di composizione degli uffici giudiziari debbono esprimere un vero e proprio progetto organizzativo, l'esame delle tabelle ha messo in luce che spesso manca un vero progetto organizzativo perch fa difetto, a monte, lo stesso presupposto di un'adeguata conoscenza della realtà, anche nelle forme pi elementari della conoscenza dei carichi e del flussi di lavoro.
Nel quadro degli interventi volti a superare questo grave deficit di conoscenza (i cui effetti negativi sul piano organizzativo sono di immediata evidenza) è stato progettato - pur con i problemi, i limiti e le difficoltà che incontrano anche i tentativi volti a modificare positivamente la realtà - il programma Valeri@ per la gestione dinamica in via informatica delle tabelle di organizzazione degli uffici. Sono state assunte iniziative per riqualificare e .. valorizzare la funzione dei referenti per l'informatica, ai cui compiti - ridisegnati con la circolare del 9 giugno 2000 - il Consiglio ha dedicato due appositi incontri (in data 7/8 aprile 2001 e 17 maggio 2002), perseguendo anche in quello svoltosi a Roma il 14 e 15 luglio 2001 lo scopo di favorire un pi diffuso coinvolgimento dei dirigenti degli uffici giudiziari nell'impiego delle risorse informatiche e di accelerare la crescita di consapevolezza intorno al valore strategico della rilevazione statistica quale metro di misurazione della capacità di ciascun ufficio di assicurare l'effettività della giurisdizione; ma si è trattato, purtroppo, di iniziative rimaste del tutto sporadiche. Quanto alla c.d Commissione paritetica Csm/Ministero della giustizia, mentre nulla pi ha saputo il Consiglio circa gli sviluppi del lavoro comune svolto sin dall'inizio della consiliatura per costruire un sistema statistico veridico ed affidabile nonch per sviluppare e completare l'informatizzazione degli uffici giudiziari (lavoro comune che nel settore civile aveva portato all'elaborazione degli eventi pi significativi nell'iter di un processo ed alla tabella degli oggetti, da utilizzare al momento dell'iscrizione della causa al ruolo, e nel settore penale all'elaborazione della tabella delle categorie dei reati, da utilizzare in modo uniforme presso tutti gli uffici giudiziari mediante il sistema RE.GE.), il nuovo ministro ha conferito ad una società l'incarico di elaborare un "progetto per lo sviluppo di un sistema di misurazione dell'efficienza del sistema giudiziario".
Gli obiettivi, le metodologie di ricerca, i percorsi del "progetto" erano così vaghi e imprecisati che il Consiglio - su proposta della Settima Commissione, sollecitata dall'impulso della componente consiliare di Md - ha dovuto designare propri esperti per verificarne l'esatto contenuto ed individuare le eventuali ed opportune forme di cooperazione. L'apporto del gruppo di esperti, di cui fa parte il prof. Stefano Zan, è stato decisivo per avviare con la rappresentanza ministeriale un proficuo confronto; definire l'obiettivo del progetto in termini di messa a punto di un sistema di monitoraggio dei flussi giudiziari in grado di render conto in tempo reale degli andamenti relativi alle principali variabili che, in modo diretto o indiretto, incidono sull'andamento dei processi e, pi in generale, sulle prestazioni del sistema giudiziario complessivamente inteso; definire una metodologia fondata sulla considerazione che la complessità del sistema di erogazione della giustizia impediscono di assumere come punto di riferimento un unico indicatore ed impongono di monitorare il ruolo giocato dai diversi attori e dai diversi fattori interagenti nella costruzione del processo reale e nella determinazione della sua durata, distinguendo in tale analisi tra dati funzionali e dati strutturali, e avendo fermo il presupposto che solo la comparazione tra dati omogenei ed articolati consentirà di evidenziare le differenze pi macroscopiche di prestazione tra i diversi tribunali e di individuarne le cause principali. La relazione del gruppo verrà presentata nei prossimi giorni, discussa in Settima Commissione e quindi sottoposta all'esame del Plenum.
Nell'intento di farsi carico dei problemi di funzionalità del servizio giudiziario, la circolare sulla formazione delle tabelle degli uffici giudiziari per il biennio 2002/2003, approvata nella seduta plenaria del 12 dicembre 2001 e frutto, essenzialmente, della componente consiliare di Md in seno alla VII Commissione, si è ispirata all'esigenza: - di favorire la stabilità ed il consolidamento degli assetti organizzativi risultanti a seguito dei provvedimenti consiliari di formazione delle tabelle per il biennio in corso, con conseguente semplificazione degli adempimenti tabellari;
- di consentire, nel rispetto dei principi di trasparenza e dei criteri di buona amministrazione, maggiore possibilità di adattamento organizzativo in relazione alla concreta situazione ed all'entità dell'organico di ciascun ufficio; - di porre al centro dell'organizzazione degli uffici l'obiettivo di assicurare la ragionevole durata dei processi. Di qui l'indicazione secondo cui le proposte tabellari debbano farsi carico di indicare i programmi organizzativi previsti per la definizione degli arretrati, a partire dai processi di pi vecchia durata; quelli pre . visti per assicurare la trattazione degli affari pi urgenti; i rimedi proposti per riequilibrare i tempi di trattazione dei procedimenti: di individuare insomma, sulla base di un'attenta e completa ricognizione della domanda di giustizia presente in ciascun distretto, gli obiettivi che ci si propone di raggiungere in relazione alle risorse di cui è possibile disporre, verificando poi la concreta attuazione dei programmi organizzativi e proponendo ad esito di tali verifiche ogni opportuno rimedio e adattamento. Obiettivi concretamente enunciati e razionalmente individuati sulla base di una completa e costantemente aggiornata conoscenza della realtà, possono infatti aspirare ad un grado di accettazione sociale assai maggiore di quanto non avvenga con l'attuale organizzazione degli uffici giudiziari; e per questo passaggio potranno dimostrarsi assai utili (restandone insieme da esso favorite) circolari formulate pi per principi generali che per il tramite di prescrizioni minuziose ispirate all'impossibile pretesa di prevedere e regolare ogni cosa.
Ma affinch tutto ciò non resti una perenne declamazione, è necessaria una svolta radicale e coraggiosa sul terreno della cultura organizzativa, una svolta che deve investire lo stesso Csm al cui interno debbono ancora oggi registrarsi atteggiamenti di scarsa sensibilità ai temi della organizzazione, e l'attività della Settima Commissione è per lo pi vissuta non come un impegno da assumere nel responsabile esercizio delle funzioni di governo autonomo, ma come fastidiosa e "burocratica" fatica da evitare, e l'attenzione si accende solo dietro la pressione di interessi particolari e di spinte contigenti, o solo come occasione di battaglia (in cui si è distinta in modo particolare la rappresentanza laica" del Consiglio) tra chi perseguirebbe obiettivi di "modernizzazione" liberando i dirigenti degli uffici dai troppi lacci e laccioli delle regole organizzative, e chi invece opprimerebbe con visioni burocratiche e formalistiche la creatività naturalmente insita nel loro ruolo ed "ingiustamente" oppressa dal Consiglio.