1. Le ragioni della riforma del CSM. Il disegno di legge governativo di riforma
del sistema elettorale del Consiglio superiore della magistratura, approvato
dal Senato, prevede che il voto sia espresso in favore del singolo candidato
non essendo pi prevista la candidatura collegata ad una lista ed inoltre, con
un emendamento di iniziativa parlamentare, è stato ridotto il numero dei componenti
da trenta a ventuno, sicch i magistrati da eleggere saranno 14 di cui due con
funzioni di legittimità, tre con funzioni requirenti e nove con funzioni di
merito. Nella relazione al disegno di legge governativo e negli interventi in
aula dei senatori della maggioranza, le ragioni addotte per la riforma del sistema
elettorale del CSM e per la riduzione da 30 a 21 del numero dei suoi componenti
sono collegate a due obiettivi. Il primo è quello di "valorizzare il rapporto
diretto di stima e fiducia tra elettori e candidato, stemperando invece il peso
della mediazione esercitata dalle diverse correnti " premiare le singole personalità
e quindi impedire ai vari raggruppamenti di dominare la competizione elettorale
mediante la semplice ma cogente logica di lista, esaltando le qualità personali,
la storia, il curriculum e, in definitiva, le capacità dei singoli candidati
..". Il secondo obiettivo è quello che viene proclamato con significativa uniformità
in tutti i discorsi dei senatori di maggioranza, quasi che si trattasse di variazioni
su un unico tema, di cossighiana memoria: si tratta di impedire che il Consiglio
superiore della magistratura possa continuare a esercitare "abusivamente" funzioni
che non gli spettano mentre omette di esercitare le funzioni che gli sono proprie.
Non sembra essere stato avvertito il bisogno di specificare n quali siano le
funzioni usurpate, n quali sarebbero quelle trascurate. Alcuni interventi hanno
lasciato peraltro capire che il bersaglio è rappresentato dai pareri - ed in
particolare dai pareri critici - che il CSM fornisce riguardo alle iniziative
legislative in materia di giustizia e dalle prese di posizione del CSM in difesa
dei magistrati attaccati da esponenti del potere politico: in particolare dei
magistrati milanesi. Con riferimento al primo argomento - quello anticorrentizio
- può essere subito osservato che il sistema proposto - e cioè il c.d. voto
unico, per cui ogni elettore vota per un solo candidato in ciascun collegio
plurinominale e vengono eletti i candidati che hanno raggiunto il maggior numero
di voti - raggiunge effetti opposti rispetto al dichiarato obiettivo di liberare
gli elettori (i magistrati) dal predominio delle correnti. Non c'è bisogno di
consultare i testi specialistici: anche i manuali istituzionali spiegano che
questo sistema implica una "forte organizzazione dei raggruppamenti e una rigida
disciplina degli elettori". Non si tratta di volontà prevaricatrice dei gruppi
o dei magistrati: il fatto è che, se fosse lasciato al suo spontaneo operare,
il c.d. voto unico potrebbe dar luogo a risultati del tutto casuali. Potrebbe
darsi il caso di un candidato che - grazie alle sue qualità personali, alla
sua storia, al suo curriculum e alle sue capacità - goda della stima e della
fiducia di una parte prevalente degli elettori. Costui sarebbe sicuramente eletto,
ma potrebbe ricevere molti, molti pi voti di quelli necessari alla sua elezione
e così ne verrebbe falsata l'elezione degli altri, i quali potrebbero risultare
eletti anche con pochi voti sparpagliati formando addirittura la maggioranza
all'interno del Consiglio. Ed infatti si riconosce che, senza una forte organizzazione
preventiva del voto, il sistema del voto unico può dare inevitabilmente risultati
assurdi. Ma non si è trattato di un errore tecnico. Lo scopo evidente di un
simile sistema è quello di cambiare profondamente la natura stessa del Consiglio
superiore della magistratura.
2. Il carattere del sistema elettivo del CSM. Per comprendere questo profilo,
occorre innanzitutto chiedersi quali siano le ragioni per le quali la nostra
Costituzione ha stabilito che il Consiglio superiore della magistratura debba
essere elettivo. Il sistema elettivo per l'investitura a cariche collegiali
viene di regola prescelto per assegnare un carattere rappresentativo all'organo.
Si tratta di vedere quale sia il tipo di rappresentatività che tale sistema
elettivo è diretto a produrre e cioè quale sia l'oggetto di tale rappresentatività.
Il quesito è se si tratti di rappresentanza di interessi o di rappresentanza
di idee. Ora, è certo che al Csm non avrebbe alcuna legittimazione la rappresentanza
di interessi particolari, individuali o di categoria, può altrettanto escludersi
l'ipotesi che sia stata ipotizzata una rappresentanza di interessi pubblici
differenziati riferibili a particolari aree territoriali, o a determinati uffici
o a specifiche funzioni o categorie professionali. Essendo affidata al Csm la
cura di un unico interesse generale, ciò che si chiede sia in esso rappresentata
non può che essere la pluralità di punti di vista in ordine a tale interesse
e ai modi migliori per perseguirlo. Una rappresentanza riferita alla diversità
di orientamenti ideali, quindi, alla diversità di opinioni su ciò che il Csm
deve fare e su come deve farlo, quali che siano i fattori che determinano o
influenzano tali diversità di pensiero. Che riguardo al tema dell'azione consiliare
vi possano essere e vi siano idee e orientamenti e quindi programmi diversi
è ovvio. Non tutti i magistrati, ad esempio, la pensano allo stesso modo circa
l'intensità dell'attività di controllo che il Csm può e deve esercitare per
salvaguardare l'integrità e la credibilità dell'istituzione giudiziaria. Una
parte della magistratura ritiene, ad esempio, che per l'assegnazione degli incarichi
direttivi occorra basarsi prevalentemente sul criterio dell'anzianità, che è
un criterio oggettivo e tale quindi da non prestarsi a favoritismi o a discriminazioni.
Un'altra parte, invece, ritiene che sia necessario, nell'interesse dell'efficienza
del servizio, valorizzare di pi le specifiche attitudini all'attività di direzione,
coordinamento e organizzazione, che sono attività diverse dalla normale attività
giudiziaria e richiedono quindi qualità diverse. Una parte della magistratura
ritiene che il riserbo sia la massima delle virt per un magistrato e che quindi
i magistrati debbano stare sempre zitti, qualunque cosa accada nel campo della
giustizia e qualunque cosa venga detto o fatto nei confronti loro o di altri
magistrati. Un'altra parte della magistratura ritiene invece che i magistrati
- nei limiti imposti dalle regole dell'equilibrio e della misura - abbiano libertà
di parola come gli altri cittadini e che in particolare abbiano il dovere di
difendere l'indipendenza propria e quella degli altri colleghi. Lo stesso ruolo
del CSM può poi essere visto, in ogni settore, in tante maniere differenti.
Ma, quale che sia la qualificazione teorica che si preferisce dare all'attività
del Consiglio, è sempre stato da tutti accettato che non si tratta di un'attività
meramente amministrativa, nel senso di attività solamente applicativa - esecutiva.
Al Csm, quali che siano le maglie della legge alla quale esso è certamente soggetto,
sono rimesse scelte anche di indirizzo circa i modi, i contenuti e gli obiettivi
della propria azione di attuazione della legge e della costituzione ed è in
ordine a questi spazi di scelta discrezionale che opera l'elaborazione culturale
e "politica" delle correnti. E' a questa diversità di opinioni generali e particolari
- che investe i modi e gli obiettivi dell'attività consiliare - che si riferisce
una seria scelta elettorale: seria perch basata su elementi di valutazione
riferiti all'istituzione e agli interessi della giustizia e non a rapporti personali.
Naturalmente anche l'elemento della scelta personale ha una sua essenziale importanza
nel momento elettorale, così come deve essere favorita al massimo, nell'ambito
del sistema, la libertà di scelta dell'elettore e il suo potere di controllo
sull'operato dell'organo elettivo. Ma, al di là dell'apparente suggestione delle
formule, occorre considerare che per attribuire significato concreto ad una
gestione responsabile dell'organo di autogoverno, è necessario poter fare riferimento
a principi ideali e programmi, congiuntamente alla capacità e credibilità delle
persone designate per attuarli, al fine di poter verificare la coerenza tra
principi e programmi enunciati ed il concreto modo di operare nel governo dell'istituzione,
offrendo la possibilità di sanzionare con il non voto l'eventuale incoerenza
tra promesse e fatti. In un sistema di elezione di tipo personalistico, nel
quale cioè la scelta dell'elettore è basata esclusivamente sulle qualità personali,
tutto questo si perde. E' un sistema che riduce ad una forma estremamente angusta
la partecipazione al c.d. autogoverno dell'istituzione. Quel che si perde, infatti,
non è poco: è il diritto del magistrato elettore di contribuire con il voto
a decidere l'azione del suo organo di autogoverno in modo autonomo rispetto
alle influenze esterne. Le correnti, infatti, sono state anche lo strumento
che ha consentito alla magistratura di creare una propria cultura istituzionale
autonoma (non necessariamente contrapposta) rispetto ai partiti e alle logiche
dello schieramento politico generale e di uscire così dalla sua tradizionale
condizione di subalternità. L'obiettivo che viene perseguito dalle misure in
esame è, quindi, quello di neutralizzare la possibilità di elaborare queste
qualità al fine di ridurre così il Consiglio superiore della magistratura ad
un organo meramente burocratico di gestione del personale. La burocratizzazione
del Csm (e della magistratura) è, in definitiva, funzionale all'obiettivo di
un "riequilibrio tra potere politico e giustizia" che è il frutto dell'insofferenza
per il sistema delle garanzie e dei controlli che rappresenta il carattere essenziale
della democrazia costituzionale. Potevano essere ipotizzati sistemi diversi
da quello esistente - effettivamente poco apprezzato - e capaci davvero di rappresentare
un antidoto efficace ad eventuali manifestazioni degenerative del sistema dei
raggruppamenti. Se il sistema elettorale proporzionale per liste concorrenti
è quello pi coerente con il disegno costituzionale, nulla avrebbe impedito
però di non imporlo rigidamente all'elettore e di ideare un sistema che lasciasse
piena libertà ai singoli magistrati di scegliere se presentarsi quali candidati
di una lista ovvero da soli, quali candidati individuali e piena libertà ai
magistrati elettori di scegliere se votare una lista o un candidato individuale.
Un simile sistema (senza la necessità di prevedere quote riservate) avrebbe
consentito sia l'emergere della candidatura di personalità di spicco e di grande
consenso, non inserite nelle correnti, sia la possibilità per l'elettorato di
privilegiare il riferimento ai gruppi. La libertà per l'elettore ne sarebbe
risultata accresciuta e non compressa, come invece potrà avvenire con il disegno
di legge governativo che esclude le liste.
3. La riduzione del numero dei componenti. Si iscrive esattamente nella stessa
ottica il disegno di riduzione del numero dei componenti del Consiglio superiore
della magistratura. Alla prospettazione secondo cui la funzionalità dell'organo
se ne avvantaggia perch pi snello deve replicarsi osservando che la fase deliberativa
in plenum rappresenta una quota minoritaria dell'attività del Csm, la quale
invece comprende una impegnativa attività istruttoria, di studio e preparatoria
che viene svolta dai singoli consiglieri nelle commissioni (ciascuno di loro
partecipa a due o tre commissioni). La riduzione del numero dei componenti quindi
ostacola gravemente l'operatività dell'organo proprio perch impedisce lo svolgimento
serie di tali attività. Certo è che la misura rappresenta un danno fortissimo
per la funzionalità del Consiglio. E, dopo quanto si è detto, non appare possibile
nascondersi il dubbio che essa sia stata in effetti determinata non già da errori
di informazione o di valutazione, ma proprio dalla volontà di ostacolare il
Consiglio superiore della magistratura e di costringerlo ad esaurire le sue
ormai ridotte energie ai compiti di mera esecuzione applicativa. A causa della
riduzione del numero dei componenti il Consiglio Superiore, aumenterà notevolmente
il volume di lavoro: sarà quasi impossibile prestare la dovuta attenzione a
tutte le questioni trattate nelle varie commissioni, e diventerà compito arduo
per ciascun consigliere avere sufficiente tempo a disposizione per esaminare
e valutare i singoli affari. In luogo del dichiarato obbiettivo di razionalizzare
il lavoro del Consiglio, si rinviene il preciso scopo di sterilizzare il dibattito
e le attività consiliari, paralizzarne l'operato mediante un consistente aggravio
di lavoro ed in tal modo, rendere innocuo l'organo di autogoverno della magistratura.
La modifica della composizione numerica, a fronte di un notevole aumento delle
questioni da trattare, mira così ad evitare che il Consiglio Superiore emetta
proprio quelle risoluzioni e deliberazioni che costituiscono la parte pi rilevante
dei suoi compiti, riducendolo così a mero organo burocratico. La semplice lettura
dei lavori parlamentari evidenzia la volontà di sopprimere e di evitare per
sempre, in futuro, l'emanazione di quelle risoluzioni con cui il Consiglio Superiore
svolge il suo esclusivo compito di tutela di tutti i magistrati contro attacchi
e condizionamenti indebiti, da qualunque parte essi provengano ed in qualunque
modo vengano attuati, al fine di garantire in concreto l'attuazione del principio
di indipendenza: l'eliminazione della funzione di difesa dei magistrati e di
presidio dei valori costituzionali sembra essere il vero obbiettivo di un emendamento
legislativo inserito improvvisamente nel dibattito parlamentare, e apparentemente
giustificato con la finalità di garantire un funzionamento tanto pi snello
e dinamico, quanto meno invasivo, del Consiglio Superiore. Ma non basta: alla
probabile paralisi dell'attività consiliare c'è il rischio che si ponga rimedio
attraverso la sottrazione di importantissime funzioni proprie del Consiglio
come la formazione dei magistrati e la funzione disciplinare. L'attività di
formazione, che oggi costituisce un punto molto qualificante dell'attività consiliare,
potrebbe essere trasferita al Ministero e la creazione di una sezione disciplinare
autonoma potrebbe offrire lo spunto per modificarne la composizione e l'assetto.
A tal proposito, l'introduzione di un altro emendamento con la previsione di
una incompatibilità, dei componenti della sezione disciplinare (6 pi i supplenti),
ad occuparsi dei procedimenti riguardanti il trasferimento di ufficio di magistrati
per incompatibilità ambientale, potrà determinare l'impossibilità di emettere
deliberazioni in tale delicata materia, tenuto conto delle difficoltà che si
potranno incontrare per il raggiungimento del quorum ridotto necessario per
la validità della deliberazione stessa.
4. La risposta responsabile della magistratura. Il disegno di legge governativo
si iscrive in una strategia di ampia portata, sicch nessun "errore" pregresso
della magistratura può esserne considerato la causa determinante. Vi sono stati
errori, però, e anche gravi, e alcuni di essi hanno di certo creato un terreno
favorevole alla strategia involutiva. Tuttavia l'unico rimedio ad alcuni aspetti
negativi del "sistema delle correnti" è rappresentato dal criterio della responsabilità:
ciò, in presenza della regola della non rieleggibilità dei consiglieri uscenti,
è possibile solo dando rilevanza, nel sistema elettorale, alle correnti le quali
devono crescere in un processo di maturazione culturale. Una cosa risulta evidente:
con questo nuovo sistema non si compromettono le degenerazioni, mentre possono
essere messi in pericolo i valori costituzionali che sono le strutture portanti
dell'attuale equilibrio fra i poteri.