Il sistema dei diritti sta attraversando una stagione assai critica.
Da un lato, si assiste in settori importanti per la vita del paese alla sua progressiva erosione, attraverso interventi normativi e scelte amministrative, che rimettono in discussione l'astratto riconoscimento di principi fondamentali che pure sembravano acquisiti; e sembra inarrestabile la rincorsa ad un progressivo svuotamento dei valori riconosciuti dalla Costituzione.
Nello stesso tempo, quegli stessi diritti stentano a trovare una tutela effettiva nelle aule giudiziarie, a causa delle gravi difficoltà manifestate dal servizio giustizia.
Le associazioni che sottoscrivono questo documento hanno constatato che in questi anni i soggetti coinvolti (Parlamento, Governo, magistrati, avvocati, professori universitari) spesso non hanno saputo fornire risposte appaganti rispetto alla gravità del momento e, in particolare, alla questione dell’effettività dei diritti, che in qualsiasi società democratica costituisce un nodo centrale del sistema ed un bene fondamentale per tutti i cittadini. Il quadro complessivo non è incoraggiante e le proposte di legge che mirano a riformare la giustizia sembrano essere il frutto di uno scontro fra le forze politiche e fra esse e la magistratura piuttosto che della volontà di migliorare il "servizio" giustizia adeguandolo alle legittime aspettative dei cittadini.
Per uscire da questa situazione è sembrato indispensabile dare vita ad un confronto tra i la magistratura pi vicina ai temi dei diritti dei cittadini e le espressioni della società civile che maggiormente rappresentano il mondo degli "utenti della giustizia": si tratta di un confronto nuovo, che supera gli steccati tradizionali ed intende ricercare le radici sociali e politiche che legittimano l’amministrazione della giustizia, producendo una consapevolezza diffusa utile e indispensabile al rispetto della legalità e dei diritti.
Nasce di qui l'iniziativa che oggi proponiamo per contribuire a dare risposte socialmente accettabili, adeguate alle nuove domande di tutela, all'emersione delle nuove frontiere di diritti che richiedono il rispetto delle condizioni di indipendenza della giurisdizione e dei suoi attori all'interno del sistema istituzionale. La giurisdizione è punto di riferimento per la difesa della legalità in ordine a questioni di primaria importanza che attraversano settori diversi e fondamentali della società: dall'economia alla finanza, dalla pubblica amministrazione alla repressione della criminalità organizzata, dalla tutela contro le violazioni dei diritti umani, alla tutela individuale e collettiva dei consumatori e dei cittadini, dalla protezione e promozione di beni primari, come la salute, l’istruzione, la casa, il lavoro, i minori, ai rapporti familiari di fatto ed ai conflitti in materia di bioetica.
La rivendicazione di ciò che serve perch il sistema giudiziario possa davvero funzionare e la necessità che il giudice, nell'interpretazione e applicazione della legge, sia preservato da condizionamenti, esterni e interni, da speranze di carriera o da minacce di sanzioni non sono terreno comune solo per magistrati ed avvocati, ma riguardano tutti i cittadini: una giustizia accessibile, efficiente, rapida, poco costosa e amministrata da magistrati indipendenti costituisce un valore essenziale per qualsiasi democrazia moderna.
Queste considerazioni sono diventate drammaticamente attuali con il progredire di una riforma dell’ordinamento giudiziario che appare lontana dai bisogni dei cittadini e che mira a restaurare un sistema che la Costituzione volle espressamente abbandonare.
Nasce da tali premesse la proposta di procedere verso una piattaforma comune capace di evidenziare non solo le esigenze e le difficoltà, ma anche di delineare possibili interventi che superino la tradizionale contrapposizione tra garanzie ed efficienza.
Un approccio realistico deve, a nostro parere, concentrarsi oggi su poche questioni di primaria importanza:
- Occorre riconoscere che in alcuni settori la giustizia costituisce un servizio di difficile accesso e con costi elevati, caratterizzato da profonde disparità nel garantire a tutti un effettivo diritto alla difesa, non solo delle persone meno abbienti e di quelle che sono meno dotate di strumenti di autotutela, ma anche per il cittadino comune.
- Vi è, poi, il problema della lunghezza dei processi, cui è legato quello dell'effettività dell'intervento giudiziario. Su quanto questo problema rappresenti un fattore di accentuazione di disuguaglianza e di disparità di trattamento non sembra necessario spendere molte parole.
- La durata dei processi chiama in causa i temi legati alla funzionalità interna del servizio. Questi aspetti assumono connotazioni diverse per gli uffici dei magistrati onorari, essenzialmente per il giudice di pace, e per quelli dei magistrati ordinari, anche in relazione alle diverse modalità di accesso alla funzione giurisdizionale.
- La pertinenza e la qualità del sistema di tutela a seconda delle situazioni da proteggere, diversificando procedure, soggetti e riferimenti e garantendo a tutti la garanzia di principi base quali l’uguaglianza, l’efficacia e l’efficienza del sistema.
Ma la funzionalità degli uffici deve essere esaminata anche con riferimento alla cronica carenza di strumenti e di risorse messi a disposizione del servizio. Si tratta di limiti oggettivi, di mancanza di cultura organizzativa, e di vuoti di formazione dei magistrati, talora non in grado di utilizzare appieno le potenzialità delle innovazioni tecnologiche.
Se questa analisi è corretta, occorre muoversi per assicurare il pi ampio confronto attorno ai temi che abbiamo individuato come essenziali. Un confronto che può avere luogo con dibattiti che affrontino in modo consapevole e concreto i diversi temi, chiamando a discuterne tutti coloro che accetteranno di confrontarsi con noi.
Per raggiungere questo risultato abbiamo pensato a quattro incontri tematici che avranno luogo in città diverse, dai quali potranno uscire analisi e proposte che saranno da noi elaborate in un documento di sintesi, che verrà illustrato in un apposito incontro previsto a Roma nella prossima primavera, e che costituiranno la base per nuove iniziative.
1) Il primo incontro: " Quale giustizia per i cittadini? "
Al sistema giustizia non basta essere giusto. La sua credibilità passa anche attraverso la effettiva capacità di promuovere l’accesso degli utenti e di improntare l’organizzazione degli uffici alla qualità dei servizi. Occorre creare una cultura dell’informazione e dell’accoglienza, agevolando in particolare i cittadini che sono coinvolti direttamente o indirettamente nel processo come parti, come vittime, o, nel momento in cui sono chiamati a svolgere un dovere civico, come testimoni.
La gestione dei tempi del servizio non potrà esser scandita sui bisogni dei gestori ma su quelli degli utenti, a cominciare dagli orari di apertura degli uffici e dalla programmazione delle udienze. Non appare secondario pensare alla necessità di realizzare un servizio di relazioni con il pubblico efficiente, utile a patire dalla localizzazione degli uffici fino ad arrivare all’utilizzazione della comunicazione elettronica per informare sui servizi esistenti e sui modi per ottenerli; a questo dovrebbe aggiungersi un ufficio di prima accoglienza, magari retto a turno da un giudice non togato, dotato della necessaria esperienza e della conoscenza delle questioni pi ricorrenti, capace di dare indicazioni, di fornire indirizzi e suggerimenti. La condivisione della “Carta dei diritti” dei cittadini destinatari del servizio giustizia rappresenta il possibile punto di arrivo di queste riflessioni.
Sarà importante ragionare sull’ufficio del difensore pubblico, e comunque sulla effettività del gratuito patrocinio e degli abusi e delle distorsioni presenti nella applicazione di questa legge, così come ragionare sull’effettività della conoscenza degli atti da parte dei molti imputati stranieri o delle stesse parti offese, e sulle modalità della loro traduzione, temi che assumono un significato particolare con il crescere della presenza stabile di persone che vengono da aree diverse del pianeta e che richiedono una gestione “multiculturale” dei servizi essenziali. Ed infine, da ultimo, ma non per questo meno importante, occorre incentivare la cultura della trasparenza amministrativa, per dare un senso concreto al principio della parità trattamento.
Al contempo è importante riflettere insieme su nuovi strumenti processuali in grado di assicurare una adeguata tutela agli interessi collettivi dei cittadini, oggi privi di protezione effettiva, quali in particolare le azioni collettive, risarcitorie e non, che possano intervenire non solo dove è pi evidente il danno “collettivo”, ma anche dove un soggetto plurale risulti pi capace di intervenire a difesa di diritti primari. Ferma restando la necessità di adeguare il modello delle class actions anglosassoni alla tradizione giuridica italiana ed europea, è necessario che anche nel nostro ordinamento siano introdotti procedimenti efficaci rispetto alle esigenze ed ai problemi che derivano da una moderna economia di mercato e di massa.
2) Il secondo incontro: " Il servizio giustizia tra carenze organizzative e sfida dell’innovazione"
L’esigenza di un servizio giustizia efficiente, capace di dare risposte concrete ai bisogni di giustizia nella realtà quotidiana dovrebbe muoversi verso l’obiettivo di un coordinamento funzionale da realizzare intorno all’idea di un progetto organizzativo, individuabile come “ufficio per il processo”. Un “ufficio” che nasce dalla volontà di superare l’isolamento del giudice ripensando il modello di organizzazione del tribunale nella sua interezza, al fine di garantire una migliore capacità di “produzione”, combinando i suoi diversi “fattori” ed aumentando la capacità di “smaltimento delle pratiche”. Non si tratta soltanto di assicurare al giudice la presenza di un ausiliario, tema rimasto finora senza risposta, ma di valorizzare al meglio le professionalità già oggi esistenti e di individuare i momenti che veramente richiedono risorse aggiuntive.
Potrà partirsi dall’analisi delle funzioni che debbono essere necessariamente svolte dal giudice e solo dal giudice professionale; quelle che possono essere delegate per intero ad altre figure professionali (cancellieri, funzionari giudiziari, giudici onorari); quelle che possono essere delegate ad altri sotto la guida del giudice che in ogni caso ne mantiene la responsabilità finale. Sarà necessario confrontarsi con le nuove proposte tecnologiche, che incidono direttamente sulla qualità del processo, si pensi nel settore civile al processo telematico, ma anche con la necessità di ripensare e riqualificare il lavoro di tutti gli operatori della giustizia e la sua organizzazione.
Il progetto organizzativo così delineato comporta la necessità del coinvolgimento anche della dirigenza amministrativa e delle cancellerie, nel momento stesso della sua programmazione, attraverso una conferenza organizzativa, che potrà costituire lo snodo dal passaggio della programmazione tabellare dell’ufficio a quello della materiale organizzazione del servizio. Si tratta di un luogo di confronto capace di recuperare in una operazione di sintesi la duplice guida del tribunale, garantita sotto il profilo istituzionale e programmatico dal ruolo del presidente. Dovranno poi essere valutate la possibilità di forme di raccordo anche con i rappresentanti della magistratura onoraria e degli ordini forensi e con organizzazioni civiche, e le modalità con cui questa attività di confronto potrà avere una ricaduta consapevole sull’attività di autogoverno dei consigli giudiziari, magari rafforzando forme di consultazione.
3) Il terzo incontro: "Presente e futuro della magistratura onoraria"
Impedire la paralisi e ridare credibilità alla giurisdizione costituiscono un obiettivo democratico minimo che deve essere perseguito. Uno dei settori vitali sui quali è necessario riflettere con maggiore specificità rispetto a quanto sinora si è fatto è indubbiamente quello della magistratura onoraria, che con l’istituzione e l’affermazione del giudice di pace costituisce ormai il reticolo di base della giurisdizione, complementare e integrativo, che può dare vita a una giustizia conciliativa vicina ai cittadini. I giudici di pace sono giudici a tutti gli effetti, a cui bisogna assicurare garanzie di indipendenza e autonomia. Vi sono già alcuni punti fermi: la necessità di un riordino e di una semplificazione delle troppo diverse tipologie di magistratura onoraria, così da mettere al centro la figura del giudice di pace (riducendo a casi di effettiva necessità i magistrati onorari di tribunale e dando una chiara connotazione e specificità ai vice procuratori onorari, ruolo irrinunciabile per la stessa funzionalità delle Procure); l’esigenza di dare ai giudici di pace canali istituzionali per far sentire la loro voce e le loro proposte sui profili di gestione e di organizzazione che li riguardano; la necessità di valorizzare la specificità della loro figura (la natura onoraria, temporanea, di stampo conciliativo) che non li riduca ad una magistratura di serie B.
Occorre, infine, ragionare sulla possibilità di creare una vera "giustizia di prossimità" e sulla realizzazione di strumenti differenziati di intervento, ma anche verificare la possibilità di qualificare lo strumento dell’A.D.R. in base ad una specificità del ruolo della magistratura onoraria attraverso una loro particolare riqualificazione professionale ed il decollo dell’ufficio della conciliazione preconteziosa previsto presso il giudice di pace (art. 322 c.p.c.).
Allo stesso tempo si rende indispensabile un coordinamento con le forme conciliative, di mediazione e di arbitrato che sono già attive in settori delicati, quali la sanità e il lavoro, in una visione complessiva e integrata del sistema delle tutele che miri a non depotenziare le garanzie dei soggetti pi deboli.
4) Il quarto incontro: " Una magistratura migliore è possibile: dirigenti, valutazioni, autogoverno "
Agire per obiettivi e per progetti e farsi carico del risultato complessivo del servizio giustizia sembra sempre pi difficile in assenza di investimenti, risorse e programmi da parte del Ministero; eppure si tratta di una scelta culturale cui non sembra possibile rinunciare. Il Csm, i dirigenti degli uffici, i singoli magistrati, debbono in ogni caso fare ciascuno la propria parte, a livello di proposte come di concreti comportamenti, per una giustizia tempestiva e di qualità. Un progetto per la giustizia innovativo richiede la presenza di un Csm che riesca a coniugare la difesa rigorosa dell’indipendenza della magistratura e del singolo magistrato con la trasparenza dell’azione giudiziaria, la certezza dei tempi, l’eguaglianza di trattamento, rifuggendo dai vecchi vizi della lottizzazione e del clientelismo; richiede Consigli giudiziari rappresentativi, aperti alla cultura giuridica e all’avvocatura e – nelle forme possibili – alla cittadinanza, che operino come terminali locali del Consiglio; ha bisogno di dirigenti degli uffici selezionati dopo una specifica attività formativa, valutati sulla base delle capacità gestionali, e con un vincolo di temporaneità; necessita di magistrati inseriti in uffici adeguatamente dimensionati ed organizzati e con una struttura che possa moltiplicare le potenzialità di ciascuno, con un reclutamento che rispecchi la rappresentatività sociale della magistratura e contrasti le tendenze elitarie che si stanno affermando; richiede valutazioni di professionalità pi articolate, frequenti e legate alla concreta attività e ai diversi mestieri svolti dai magistrati, percorsi professionali incentrati sulla valorizzazione attitudinale, con la previsione di un equilibrio tra specializzazione e temporaneità e la possibilità di interscambio di funzioni subordinata a vagli attitudinali e formativi (con la previsione di sbarramenti temporanei solo nei casi di concreta inopportunità).
Sono, queste, proposte da realizzare nel CSM, nei consigli giudiziari, negli uffici, attraverso i comportamenti quotidiani di tutti i magistrati, e che indicano un progetto alternativo concreto per una giustizia dei cittadini, rispetto alle progettate riforme ( o controriforme) legislative attualmente in discussione.
Auspichiamo che lungo questo percorso possa raggiungersi la convergenza di tutti i soggetti che condividono lo spirito e gli obiettivi del progetto.
Roma, 5 ottobre 2004
ALTROCONSUMO
ARCI
C.G.I.L.
CITTADINANZA ATTIVA
FEDERCONSUMATORI
MAGISTRATURA DEMOCRATICA