XXVII CONGRESSO ASSOCIAZIONE
NAZIONALE MAGISTRATI
Giustizia più
efficiente ed indipendenza della magistratura a garanzia dei
cittadini
Venezia, 5-8 febbraio 2004
Intervento di Daniela Intravaia
Dirigente
Informatico Ministero Giustizia
Componente del
Direttivo della Associazione Nazionale Dirigenti Ministero Giustizia
“Giustizia più efficiente…”…
in tale locuzione si collocano l’impegno, il contributo e la
responsabilità dei dirigenti amministrativi.
La risposta alle attuali inefficienze della
giustizia non è nelle modifiche all’ordinamento
giudiziario: il nesso tra l’assetto normativo di quest’ultimo
ed i problemi organizzativi degli uffici giudiziari appare alquanto
indiretto.
Sono altre le iniziative delle quali si sentirebbe
urgentemente la necessità e che, se anche previste in una data
fase nel disegno di legge sull’ordinamento attualmente in
discussione, ne sono state stralciate, come, ad esempio, la revisione
delle circoscrizioni.
Ciò appare molto grave, in quanto viene
ulteriormente rinviato uno dei pochi interventi che permetterebbero
un recupero di risorse [1] ,
da destinare alle sedi in situazione di maggiore affanno
organizzativo.
La previsione dell’ufficio del giudice,
allo stato, viene mantenuta, ma non è chiaro se sia possibile
garantirne la copertura finanziaria. In ogni caso, a tale istituto
il disegno di legge conferisce un assetto sul quale possono essere
espresse molte riserve [2] .
Peraltro, l’introduzione della nuova figura
rimane avulsa da qualsiasi ulteriore intervento ed estranea ad un
approccio integrato e sistemico ai problemi organizzativi degli
uffici giudiziari.
La dirigenza amministrativa ha già proposto
in altre sedi (inaugurazione dell’anno giudiziario 2004,
convegno ANM su “ Processo e organizzazione”, sui
problemi della giustizia civile, del dicembre 2003) la necessità
di riempire di contenuti più definiti - e concordati tra gli
operatori della giustizia - la figura dell’ufficio del giudice,
per individuare un istituto nuovo che possa apportare realmente un
livello di assistenza più qualificato alla magistratura.
Il decentramento di alcuni apparati
ministeriali, previsto dal disegno di legge C4636, potrebbe
certamente rappresentare un elemento di maggiore efficienza, a patto
che non si costituisca una sorta di doppio livello organizzatorio,
con il conseguente inevitabile appesantimento burocratico delle
procedure; l’ipotesi di delega nel disegno di legge, appare
ampia, in tal senso, ma occorre definire meglio il rapporto tra
centro – ciò che ne rimarrà – e periferie e
quello degli uffici ministeriali decentrati verso gli uffici
giudiziari [3] .
Nulla prevede il disegno in rapporto all’attuale
squilibrio delle dotazioni organiche e strutturali tra sedi
giudiziarie nel territorio dello Stato: è notorio che la media
dei vuoti di organico nazionale supera di poco l’11 %, ma nelle
sedi del Nord la scopertura è ben più rilevante.
Un progetto di decentramento dovrebbe
necessariamente farsi carico di un’adeguata redistribuzione
delle risorse, più che prendere avvio dalla situazione
attuale, nel rispetto dei diritti dei lavoratori.
I dirigenti associati ritengono che il problema
dell'organizzazione giudiziaria debba essere affrontato in ottica
europea e con una visione finalmente sistemica.
L’inefficienza del nostro
sistema è ancora più evidente nel confronto con altri
Paesi, nei quali la risposta giudiziaria appare soddisfacente ai
cittadini ed agli operatori, per tempi e qualità dei servizi.
È opportuno, pertanto,
studiare i modelli organizzativi di tali Paesi e progettare nuovi
assetti organizzativi, specialmente per la giustizia civile.
Nel decisore politico non è dato, fin qui,
di riscontrare un progetto coerente, articolato, sistemico di
interventi mirati specificamente al miglioramento della situazione
organizzativa degli uffici, né sembrano previste iniziative,
nel breve periodo, orientate alla ottimizzazione delle risorse
esistenti e alla ricerca di soluzioni all’inefficienza dei
servizi [4] .
In un’ottica sistemica, affrontando cioè
i diversi problemi in un quadro coerente di interventi, dovrebbero
essere contestualmente individuati, ad esempio:
- un nuovo disegno organizzativo
dei servizi giudiziari, in rapporto alla progressiva
informatizzazione degli stessi;
- figure professionali adeguate,
rispetto ai bisogni attuali di un servizio giustizia moderno ed
efficace;
- modalità serie di
riqualificazione del personale, che consentano di rispondere a tali
bisogni, gratificando il personale che possieda requisiti culturali
e professionali meritevoli di riconoscimento;
- una adeguata redistribuzione
delle risorse esistenti ed una maggiore disponibilità di
mezzi finanziari per la giustizia, considerato che dell’apparente
incremento di stanziamenti (solitamente assorbito dal budget
per stipendi ed interventi sulle strutture giudiziarie) nulla sembra
destinato a miglioramenti organizzativi [5] .
In tal modo, si darebbe una risposta
anche alla magistratura, l’”utente interno”, che
pure lamenta di non avere adeguato sostegno.
Esiste un modello europeo di
“funzionario giudiziario” (il Greffier o
Rechtspfleger), riconosciuto dal Consiglio d'Europa, quale
possibile strumento, se introdotto negli ordinamenti, di deflazione
del carico giurisdizionale, in piena armonia con la raccomandazione
(R)86/12, che suggerisce agli Stati aderenti di ricercare misure per
contenere le procedure da assegnare ai magistrati.
Ad avviso dei dirigenti associati,
la risposta italiana deve essere originale e modulata sulle regole
dell’ordinamento, ma in una prospettiva evoluta.
Occorre puntare verso la istituzione
di un duplice binario di professionalità da sviluppare a
livello di figure apicali dell’Amministrazione (binario
indicato anche dallo Statuto Europeo del Greffier):
- un nuovo modello di funzionario
al quale attribuire funzioni paragiurisdizionali, nella misura e
con le competenze che dovrebbero essere definite in accordo con
tutte le componenti del sistema giustizia (magistratura, avvocatura,
rappresentanze del personale amministrativo, inclusa la dirigenza, e
ministero), nonché con la consulenza del mondo accademico; a
tale figura potrebbero essere affidati compiti nel campo delle
ingiunzioni di pagamento (sul modello del Mahnbescheid dei
Paesi di lingua germanica), della volontaria giurisdizione,
dell’esecuzione penale e civile, comunque, in ambiti dai quali
sia escluso il contenzioso; ciò permetterebbe, altresì,
di riconoscere e valorizzare l’alta professionalità
raggiunta da parte di quei funzionari, dotati di adeguato titolo di
studio, che conservano una vocazione a competenze spiccatamente
giuridiche [6] ;
- il dirigente dell’area
organizzativa degli uffici (il court manager dei Paesi
europei), con competenze e responsabilità gestionali distinte
da quelle del magistrato dirigente dell’Ufficio giudiziario;
tale figura si attaglia bene alla nuova dirigenza amministrativa
della giustizia, inquadrata nel sistema normativo previsto dal
decreto leg.vo 29/93 e successive modifiche, nonché reclutata
e preparata, con appositi interventi formativi, per rivestire un
ruolo di gestione organizzativa delle risorse degli uffici in chiave
prettamente manageriale, senza trascurare i fini di eticità
pubblica, connessi all’ambito di operatività e allo
specifico mondo giudiziario e nel rispetto delle peculiarità
di questo. Si tenga in considerazione, altresì, che tale area
dirigenziale amministrativa risponde già oggi dei risultati
del proprio operato, in chiave di controllo di gestione, come
previsto dal decr. leg.vo 286/99, anche se non gode, se non in
situazioni di fatto particolarmente fortunate, di una effettiva
investitura di propri compiti specifici e delle correlate
responsabilità, ove tali compiti non vengano conferiti,
delegati o relicti da parte del dirigente magistrato [7] .
Soltanto a fronte di una attribuzione di competenze definite e
autonome è ragionevole che i dirigenti siano chiamati a
rispondere, anche in modo rigoroso, ove fosse necessario, della
propria attività di direzione [8] .
In tale
quadro, le cancellerie dovrebbero evolvere verso l'ufficio per il
processo, più che verso l’ufficio del giudice, cioè
verso la creazione di un gruppo di lavoro orientato ad offrire
alla magistratura un supporto specializzato, completo ed efficace,
istituendo le nuove professionalità riconosciute necessarie e
ponendole in grado, con adeguata formazione, di lavorare in squadra
per:
- gestire le interazioni con le
parti e con il pubblico;
- organizzare
le udienze (sul modello del case manager anglosassone);
- preparare la documentazione,
anche dottrinale e teorica, per la decisione; - trattare informaticamente i
dati; - negli uffici di più
ridotte dimensioni, disporre di figure capaci di
interdisciplinarietà in tali aree.
Nella totale assenza di interventi
che si pongano nell’ottica di risolvere almeno una delle
questioni sopra descritte [9] ,
è superfluo sottolineare come i dirigenti amministrativi
continuino ad impegnarsi e cerchino di svolgere un proprio incisivo
ruolo per il miglioramento dei servizi, operando quotidianamente a
fianco dei magistrati, in uffici sempre più carenti di
personale e di risorse [10] .
Per molti dirigenti amministrativi
ha un senso particolare svolgere la propria funzione all’interno
del mondo giudiziario, per i suoi valori, per il senso forte
dell’eticità pubblica che vi si respira e per la
ricchezza culturale dell’ambito giudiziario, aspetti tutti che
si condividono con la magistratura ed ai quali si è stati
formati.
Ove si perpetuasse nel mancato
riconoscimento di ruolo per la dirigenza amministrativa, verrebbero
certamente frustrati il senso di appartenenza e la condivisione dei
valori ai quali si è fatto riferimento e che appaiono,
invece, tra i pochi punti di forza, nella impegnativa ricerca di
adeguate risposte da offrire ai cittadini, che meritano di trovare al
più presto un servizio giudiziario tempestivo ed efficace, in
linea con i migliori standard europei.
1
Deve essere individuato un punto di equilibrio tra costi ed esigenza
di visibilità delle strutture giudiziarie – cioè
la necessità di garantire l’agevole accesso alla
giustizia da parte dei cittadini e la presenza dello Stato in aree
socio-economiche problematiche -.
Occorre verificare i
costi di esercizio delle strutture troppo esigue, in rapporto a
quanto producano, ed avere il coraggio di eliminare gli Uffici che
vivono più del lavoro di "automantenimento" -
ufficio del personale, economato, dirigenza, segreteria - che di
servizio giudiziario per il pubblico - lavoro delle cancellerie per
il processo, certificazioni, servizi all’utenza, etc. -.
2
Il disegno C4636, all’art. 9, descrive una figura ibrida, che
oscilla tra il ricercatore universitario di elevato livello
culturale e il segretario personale, al quale si chiede di alleviare
il magistrato “da tutti gli incombenti che non riguardino lo
stretto esercizio della funzione giurisdizionale”. La
professionalità in questione viene proposta solo in via
sperimentale, con assunzione a tempo determinato – quindi,
istituendo, in buona sostanza, una nuova forma di precariato -. Il
numero previsto degli assunti – 2.250 – non
permetterebbe una copertura nemmeno dei fabbisogni legati alla sola
magistratura civile. La figura verrebbe sottratta all’ordinario
inquadramento del personale, venendo posta “sotto la diretta
responsabilità del magistrato cui è assegnato”
l’ausiliario, creando quantomeno una disarmonia nel quadro
dell’organizzazione generale del personale e potenziali
elementi di conflittualità interna all’ufficio
giudiziario.
3
Qualche perplessità sovviene, peraltro, relativamente ad
aree, quali quella dei sistemi informativi automatizzati: il decreto
leg.vo 39/93 istitutivo di AIPA (ora CNIPA) impone alle PP.AA. un
obbligo di omogeneizzare i sistemi, per realizzare economie nella
gestione e facilitare l’interoperabilità e la
cooperazione applicativa tra le diverse aree pubbliche; un
decentramento in tale materia, senza compiuta armonizzazione con la
citata normativa, potrebbe provocare il ritorno alla
parcellizzazione dei sistemi informativi e l’impossibilità
di trarne tutti i potenziali vantaggi per gli uffici giudiziari
(confrontabilità dei dati estratti a fini statistici ed
ispettivi, economie di gestione, etc.).
4
Gli Obiettivi generali del Ministero della Giustizia per il 2004,
unitamente alle Linee guida politico-strategiche del Ministro per
il 2004, appaiono contenere una ampia dichiarazione d’intenti,
non supportata da idonee proposte concrete relativamente alle
specifiche di organizzazione giudiziaria. E’ auspicabile che
nella traduzione di tali obiettivi in PEA – Piani Esecutivi di
Azione - , siano previste iniziative capaci di influenzare
positivamente i livelli di qualità del servizio giudiziario.
5
Ciò è tanto vero che, da alcuni anni a questa parte,
una delle aree organizzative del Ministero potenzialmente capaci di
apportare innovazione, quella informatica, si ritrova puntualmente
con disponibilità finanziarie ridotte rispetto all’anno
precedente.
6
A tutto ciò appare estraneo il disegno di legge S2457,
presentato dal Sen. Magnalbò, sul “funzionario
giudiziario”, che propone un “mélange”
tra le competenze Rechtspfleger, l’ufficio del giudice,
il ruolo della vicedirigenza, che, ex art. 17 bis del decr. leg.vo
30.3.2001 n. 165 sull'ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, si
estende anche “al personale non laureato che, in
possesso degli altri requisiti richiesti, sia risultato vincitore di
procedure concorsuali per l'accesso alla ex carriera direttiva anche
speciale”; ancora, contiene la previsione di una sorta di
promozione automatica di tale “funzionario giudiziario”
alla dirigenza di seconda fascia, in deroga
alle norme ordinarie sull’accesso a questa, contenute nel
citato decr. leg.vo 165/2001, senza verifica della effettiva
professionalità conseguita.
7 La soluzione che l’ordinamento
giudiziario propone all’annosa questione della “doppia
dirigenza” appare indubbiamente attrattiva ad una parte della
dirigenza amministrativa. Ad avviso di chi scrive, è
essenziale, tuttavia, che si rimanga in un quadro costituzionale di
garanzie e di rispetto degli equilibri costituzionali. Non si
vorrebbe comunque vedere minato il sistema dei diritti e quello
degli equilibri tra i diversi poteri dello Stato, che non è
posto tanto a garanzia di questi, quanto a tutela dei diritti dei
cittadini.
8
Nella conduzione degli Uffici, anche nell’attuale assetto
normativo, appare in ogni caso indispensabile ai dirigenti
amministrativi che il capo dell'ufficio si ponga in ottica
cooperativa con le altre figure professionali dell’ufficio,
anche in relazione al citato sistema del controllo di gestione, che
già oggi esige che il dirigente amministrativo si trovi
coinvolto in un “franco colloquio” con il proprio
dirigente magistrato e determini annualmente, insieme a
quest’ultimo, gli obiettivi da raggiungere.
9
Tra questi, si rammenta la richiesta, più volte sottolineata
dalla dirigenza amministrativa, di potenziamento delle figure
appartenenti a profili specializzati, introdotte in anni recenti
nell’Amministrazione della giustizia, ma non adeguate nel
numero: statistici, informatici, analisti di organizzazione,
contabili, etc.
10
Nonostante le criticità dell’apparato, sono
verificabili anche situazioni di buon funzionamento dei servizi
giudiziari, in alcune aree territoriali o in singole strutture,
delle quali vi è scarsa conoscenza, poichè non
esistono luoghi e soggetti preposti alla raccolta e diffusione di
tali informazioni e alla circolazione sulle “migliori
pratiche”.